行政复议决定书

江府行复〔2024〕9号

      申请人：某公司。

      被申请人：恩平市人民政府。

住所：广东省恩平市恩城解放路1号。

法定代表人：赖惠镇，欧博官网职务：市长。

委托代理人：唐巧婷，系恩平市司法局工作人员。

委托代理人：何素凤，系恩平市自然资源局工作人员。

申请人某公司不服经被申请人恩平市人民政府批准恩平市自然资源局2023年11月16日作出的恩自然资收〔2023〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》，于2024年1月15日向江门市人民政府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

申请人请求：

撤销经被申请人恩平市人民政府批准恩平市自然资源局2023年11月16日作出的恩自然资收〔2023〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》。

      申请人称：

一、申请人因客观原因未能对涉案土地进行开发建设，而并非故意不动工开发。

申请人和原恩平市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，立即开展开发建设的筹备工作，拟开发建设五栋商业楼，建筑面积约11万平方米，总投资为人民币2亿元。为此，申请人向恩平市规划委员会提交规划设计方案。该规划设计方案经审核通过后，申请人对涉案土地进行勘察工作，以便开展下一步的施工报建活动。在土地勘察过程中，申请人发现该地块下方风化层存在多个溶洞。经多次对地块进行钻探布孔、抽芯取样，确定该地块下方10至20米的范围确实存在大量溶洞，还有地下河流经过。而这些地质情况，在被申请人出让土地时并无任何披露、告知，也没有提供任何地质勘察资料。在此情况下，如需对涉案土地开发建设，必须先查明土地底下的地质情况，确定溶洞数量、深度以及分布情况，以及提出解决方案，否则，如贸然开工建设，则将造成重大安全隐患和施工风险，更无限加重施工难度和施工成本。作为土地出让方，被申请人并未给予任何解决方案，也未给予任何帮助。为解决溶洞问题，申请人先后投入数百万元购买大量的水泥对溶洞进行灌注和补桩，但地下溶洞就如无底深渊，依然无法填补地下所有溶洞。对此事实，申请人提供了相关水泥灌注记录资料予以证实。同时，申请人委托广东铧建设计有限公司对涉案土地的岩土地质进行勘察，并出具勘察报告。根据勘察报告显示，土地下方土层存在大量溶洞，且深浅不一，如需进行开工建设，需通过钻孔打桩的方式，将桩端穿过溶洞等岩溶发育带及嵌入溶洞底板以下连续完整稳定的岩层内，嵌入连续完整稳定的桩端持力层以下不小于1倍桩径。但由于溶洞范围广、分布不均匀、深浅度不一致，目前根本无法确定行之有效的解决方案。因此，受涉案土地地址条件的影响，欧博该土地无法开工建设。

除此地址条件影响以外，自2020年起，长达三年的疫情常态化管控，所有建筑项目均受到不同程度的影响，涉案项目同样不例外，连最基本的土地勘察都未能通过，更不可能推进下一步的施工建设。

因此，并非是申请人故意拖延不开工建设，而是由于被申请人隐瞒了涉案土地的真实地质情况，在该土地存在的地质问题没有得到妥善有效解决的情况下，不符合开工建设的条件，导致申请人一直未能动工建设。

二、涉案《收回国有建设用地使用权决定书》认定的事实错误， 涉案土地因存在严重地质条件的影响，尚不具备动工开发条件，土地的闲置状态非申请人自身原因导致。

申请人受让涉案土地后，着手开发建设前期准备工作，完成了项目的立项、设计、审图、报批等工作。2019年6月17日，恩平市规划委员会通过涉案项目恩平又一城建设项目的规划设计方案。2020年2月20日，江门市生态环境局批复同意关于恩平又一城建设项目环境影响报告表。

根据《中华人民共和国建筑法》第七条：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；”第八条：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（六）有保证工程质量和安全的具体措施。”、《建筑工程施工许可管理办法》第四条第（三）项：“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：（三）施工场地已经基本具备施工条件”以及《建设工程质量管理条例》第五条：“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。”等规定，申请领取施工许可证，应当具备的条件之一是有满足施工需要的施工图纸及技术资料、有保证工程质量和安全的具体措施。建筑工程设计前，建设单位必须进行地质条件的工程勘察，根据勘察结果进行地质治理，编制工程设计文件。法律对此做了强制性规定。

申请人在准备动工开发过程中，通过勘探、试桩发现涉案土地为多层溶洞地质以及有地下河流经过，地下溶洞范围广，深浅不一，且分布不规。为解决溶洞地质对施工以及建筑物安全的影响，申请人先后投入了巨额资金购买水泥以及桩管采取灌注和补桩等对地质进行治理，治理过程中恩平市住房和城乡建设局向申请人发出《违规建设停工通知书》，要求停工，目前仍然无法达到动工开发的条件。

《闲置土地处置办法》第三十条对“动工开发”的定义：“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成1/3。”。而根据住建部《建筑地基基础工程施工规范》（GB51004-2015）第3.0.2条：“建筑地基、基础、基坑及边坡工程施工前，应具备下列资料：1、岩土工程勘察报告……”、第3.0.4条：“基坑工程施工前应做好准备工作，欧博娱乐分析工程现场的工程水文地质条件、邻近地下管线、周围建（构）筑物及地下障碍物等情况……”、第3.0.5条：“建筑地基、基础、基坑及边坡工程施工中应控制地下水、地表水和潮汛的影响”，办理施工许可证以及挖深基坑或者桩基础施工前，应当先进行岩土工程勘察，了解地质、水文情况是否达到允许开工的条件。而涉案政府部门交付给申请人的土地，存在溶洞地质尚不具备办理施工许可证的条件，更加无法达到地基施工条件。

申请人认为，根据《闲置土地处置办法》第二十一条：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”的规定，本案现有岩土勘察报告以及相关的钻探记录等证据均可证明，被申请人供应的涉案土地的地质本身尚不满足动工开发的条件。恩平市自然资源局在出让该土地时对地质情况并未向申请人进行任何披露或者告知，也没有提供地质勘察资料，申请人受让土地时无法预见该土地为特殊溶洞地质，土地的闲置状态非申请人自身原因导致，申请人对土地未动工开发的事实存在免责事由。

三、被申请人不应无偿收回涉案土地的使用权。

《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理”。如前所述，由于被申请人在出让涉案土地时未如实披露、告知土地的真实地质情况，导致申请人受让土地后因该土地下方存在大量溶洞等特殊地质条件，不符合正常动工建设的地质要求，而无法动工开发，属于《闲置土地处置办法》第八条第一款第（六）项政府、政府有关部门的其他行为导致土地闲置的情形。

根据《闲置土地处置办法》第十二条：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式”的规定，被申请人应当采用延长动工开发期限、置换土地、协议有偿收回国有建设用地使用权等方式处置涉案土地，而不应无偿收回。

现被申请人适用《闲置土地处置办法》第十四条的规定无偿收回涉案土地的使用权，属于适用法律错误，导致决定错误。

四、被申请人的各种行为已造成申请人重大经济损失。

申请人购买涉案土地使用权及进行前期设计、勘察、测试、灌注水泥、钻孔、打桩、补桩等工作，投入高达5000万元的资金，欧博allbet不但没有任何收益回报，反而被要求无偿收回土地使用权，申请人将血本无归，损失惨重。

申请人在出让土地时未尽到如实披露土地全面状况的义务，存在过错。而在申请人受让土地后，在勘察过程中发现土地存在大量溶洞等地质问题，被申请人没有给予任何解决方案，也没有给予任何协助、帮助或者政策扶持，反而无偿收回土地使用权。

      被申请人答复称：

一、涉案《收回国有建设用地使用权决定书》主体适格。

根据《闲置土地处置办法》第四条:“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”第十四条第二款：“未动工开 发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”的规定，涉案《收回国有建设用地使用权决定书》系由恩平市自然资源局按照相关规定，报经恩平市人民政府批准后作出的，被申请人作为本案被申请人主体适格。

二、涉案《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚

2016年，某公司通过挂牌出让方式依法取得位于X市，面积17868.90平方米，用途为其他商服用地地块的土地使用权。申请人与原恩平市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》,约定的动工日期为2017年4月25日之前，竣工日期为2018年4月25日之前。双方于2018年12月13日签订了《合同补充条款》，约定于2019年12月7日之前动工，2020年12月7日之前竣工。

前期，申请人编制的规划设计方案经恩平市规划委员会审议同意，并于2019年12月出具该地块修建性详细规划图交恩平市自然资源局审核，但后续未继续办理报建手续。申请人自竞得上述土地使用权并签订补充协议至今，一直未动工开发，存在超过约定的动工开发日期满两年未动工开发的情况。

三、作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。

经恩平市自然资源局调查，案涉土地于2017年12月5日办理抵押登记，抵押权人中国工商银行股份有限公司江门港口支行于2019年4月26日办理抵押权注销登记。在启动闲置土地调查时，案涉土地无抵押登记记录。恩平市自然资源局按照《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的程序和要求，于2022年10月13日向申请人发出《闲置土地调查通知书》（恩自然闲置通〔2022〕23号），申请人书面回复，称地块已办理规划设计方案，因现场勘探结果显示受地质条件影响较大，地下水源充足，出现溶洞及岩石断层影响，暂缓开发建设周期，但并未提供相关佐证材料。恩平市自然资源局于2023年4月25日向申请人发出《闲置土地认定书》（恩自然闲置认〔2023〕X号），认定上述地块为闲置土地，按照对该宗闲置土地的调查情况，该宗土地因企业原因造成闲置。恩平市自然资源局于2023年4月27日发出《闲置土地情况告知书》，同日发出《闲置土地处置听证权利告知书》。申请人于2023年5月5日提出听证申请并提交了听证申请附件资料。根据《自然资源听证规定》第二十四条“听证机构收到听证的书面申请后，应当对申请材料进行审查；申请材料不齐备的，应当一次告知当事人补正”，经审查，申请人提供的资料缺相应合同、相关的票据等，且无盖公章。恩平市自然资源局于2023年5月15日向申请人发出《关于补正闲置土地听证申请材料的函》，告知申请人限期补正材料，申请人逾期未提供补正材料。根据申请人听证申请材料中的《岩土工程勘察报告》，恩平市自然资源局于2023年7月10日向恩平市住房和城乡建设局发出《关于协助核实某公司地块未开工建设情况的函》。2023年7月21日收到恩平市住房和城乡建设局回复称：“一、该项目在恩平市自然资源局未办理施工许可手续，不符合开工建设条件。二、建议建设单位某公司根据《岩土工程勘察报告》的结果，委托第三方具有相应专业资质的单位出具方案及地下地质补救措施”。依申请人的申请，于2023年8月16日在恩平市自然资源局召开闲置土地处置听证会。

根据申请人提供的相关资料既不能证明该地块不能开工建设，未能证明地下地质对项目开工建设的影响情况，也未能证明申请人已按合同约定开工，其无法提供有效证据证明是非因企业自身原因造成土地闲置。综合各种证据材料，恩平市自然资源局认定上述土地是由申请人自身原因造成闲置。经被申请人批准后，恩平市自然资源局于2023年11月16日向申请人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

四、作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》法律依据充分。

根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。和《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。恩平市自然资源局基于上述事实，对涉案地块认定闲置土地依法有据。

《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。根据第十四条（二）款规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”（ “根据2020年1月1日起施行的新《土地管理法》，原第三十七条的有关内容调整为第三十八条”）。基于涉案认定闲置的事实，被申请人审批同意后作出的涉案《收回国有建设用地使用权决定书》法律依据充分。

本府查明：

申请人通过挂牌出让方式取得宗地坐落于X市，宗地总面积17868.90平方米，用地性质为商业用地的国有建设用地使用权。2016年4月26日，申请人与原恩平市国土资源局签订电子监管号：4407852016B00XXX《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定宗地建设项目在2017年4月25日之前开工，在2018年4月25日之前竣工。2018年6月25日，原恩平市国土资源局作出恩国土闲置认〔2018〕X号《闲置土地认定书》。2018年12月13日，申请人与原恩平市国土资源局签订电子监管号：4407852016B00XXX–4《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），对动工时间进行了变更，动工时间由2017–4–25改为2019–12–7，竣工时间由2018–4–25改为2020–12–7。2017年12月5日，涉案土地办理了抵押登记。2019年3月27日，中国工商银行股份有限公司江门港口支行向原恩平市国土资源局出具《注销函》。抵押权人中国工商银行股份有限公司江门港口支行于2019年4月26日办理抵押权注销登记，在启动闲置土地调查时，涉案土地无抵押登记记录。2019年6月5日，恩平市规划委员会对“项目七、X市地块（恩平又一城）规划设计方案（某公司）”进行表决，表决结果为同意。2020年2月20日，江门市生态环境局作出江恩环审〔2020〕51号《关于恩平又一城建设项目环境影响报告表的批复》。

2020年4月22日，恩平市住房和城乡建设局作出恩建执法第X号《违规建设停工通知书》，认为申请人建设X市（汇贤居）工程，未办理施工许可证，擅自施工，违反相关法律规定，责令停止施工，并在五天内持有关资料到恩平市住房和城乡建设局办理施工许可手续，待领取施工许可证后方可施工。2022年10月13日，恩平市自然资源局作出恩自然闲置通［2022］23号《闲置土地调查通知书》，申请人于2022年11月20日向恩平市自然资源局作出《回复函》。2023年4月25日，恩平市自然资源局作出恩自然闲置认［2023］X号《闲置土地认定书》，于4月27日向申请人作出恩自然情告［2023］X号《闲置土地情况告知书》、恩自然闲置权告［2023］X号《闲置土地处置听证权利告知书》。申请人于2023年5月5日提出听证申请并提交了听证申请附件资料。恩平市自然资源局于2023年5月15日向申请人发出《关于补正闲置土地听证申请材料的函》。广东铧建设计有限公司2023年6月7日开始对涉案土地进行现场勘察施工，6月12日完工，历时6天，于2023年6月20日出具《岩土工程勘察报告》，该报告显示勘察目的“为施工阶段勘察”，结论与建议为“勘察成果可作为桩基设计和施工的工程地质依据”。根据申请人申请听证时提交的《岩土工程勘察报告》， 2023年7月10日，恩平市自然资源局向恩平市住房和城乡建设局发出《关于协助核实某公司地块未开工建设情况的函》。2023年7月21日，恩平市住房和城乡建设局回复称：“一、该项目在我局未办理施工许可手续，不符合开工建设条件。二、建议建设单位某公司根据《岩土工程勘察报告》的结果，委托第三方具有相应专业资质的单位出具方案及地下地质补救措施”。2023年6月26日、8月16日，恩平市自然资源局对“某公司闲置土地处置”举行听证。2023年8月21日，恩平市自然资源局制作《听证报告书》。2023年10月11日，恩平市自然资源局政策法规股出具《关于无偿收回某公司位于X市土地国有建设用地使用权事项的合法性审查意见》，当日，恩平市自然资源局召开会议，与会人员集体研究讨论，一致同意对申请人位于X市土地采取无偿收回国有建设用地使用权的处置措施。2023年11月14日，恩平市自然资源局向被申请人提交恩自然资〔2023〕289号《关于某公司与闲置土地处置意见的请示》，其中附有恩平市财政局、恩平市审计局、恩平市司法局、恩平市住房和城乡建设局、恩城街道办事处等部门意见及广东润晟律师事务所法律意见书。2023年11月15日，恩平市人民政府办公室向恩平市自然资源局作出恩府办函〔2023〕X号《关于某公司闲置土地处置意见的复函》，函知经市政府十七届70次常务会议审议通过，同意你局以无偿方式收回某公司位于X市，面积为17868.90平方米的闲置土地，并注销土地登记。2023年11月16日，恩平市自然资源局作出恩自然资收〔2023〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》。

上述事实有申请人和被申请人提供的材料佐证。

本府认为：

一、被申请人具有对涉案国有建设用地使用权处置作出批准的法定职权，其主体资格合法。

依照《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”第十四条第二项 “未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”的规定，恩平市自然资源局负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作，报经恩平市人民政府批准后作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，批准机关恩平市人民政府是符合行政复议法规定的被申请人，其主体资格合法。

二、经被申请人批准恩平市自然资源局作出的恩自然资收〔2023〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。本案中，申请人自2016年取得涉案国有建设用地的使用权，依照申请人与原恩平市国土资源局签订电子监管号：4407852016B00XXX–4《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）约定，申请人应当于2019年12月7日之前动工。截止2023年4月25日，恩平市自然资源局作出恩自然闲置认［2023］X号《闲置土地认定书》，申请人未取得建设工程施工许可，涉案土地至今未开发动工，明显构成闲置。故恩平市自然资源局将涉案土地认定为闲置土地并无不当。

申请人主张被申请人隐瞒了涉案土地的真实地质情况导致申请人未能动工建设。我国现行的法律、法规、规章均未规定出让人在出让土地前应对出让地块进行地质勘察，也未规定出让人负有告知出让土地地质状况的义务，更未规定出让人负有保证出让土地的地质状况不存在问题的义务。因此，申请人的该项主张不能成立。

申请人主张恩平市住房和城乡建设局于2020年4月22日发出的恩建执法第X号《违规建设停工通知书》导致申请人不能对涉案土地进行地质勘察治理，政府的原因致使申请人一直未能动工建设。第一，2020年，恩平市住房和城乡建设局巡查发现X市（汇贤居）项目存在旋挖钻机现场作业，进行桩基础施工行为，桩基础施工属于工程建设行为，申请人未能提供该项目建筑工程施工许可证，属违规施工。恩平市住房和城乡建设局于2020年4月22日发出的恩建执法第X号《违规建设停工通知书》并无不当。第二，恩平市自然资源局于2023年4月25日对涉案土地认定为闲置土地后，申请人于2023年6月20日出具《岩土工程勘察报告》，现场勘察施工只需6天，说明申请人能进行并完成地质勘察工作，申请人未提交充分证据证明政府、政府有关部门的行为导致其不能进行地质勘察工作，政府、政府有关部门的原因导致其不能勘察的主张不能成立。第三，根据《建筑地基基础工程施工规范》（GB51004-2015）第3.0.2条：“建筑地基、基础、基坑及边坡工程施工前，应具备下列资料：1.岩土工程勘察报告；2.建筑地基、基础、基坑及边坡工程施工所需的设计文件；3.拟建工程施工影响范围内的建（构）筑物、地下管线和障碍物等资料；4.施工组织设计和专项施工、监测方案。”第3.0.11条：“建筑地基、基础、基坑及边坡工程施工过程中，应做好施工记录。”的规定，建筑地基前需具备岩土工程勘察报告、设计文件、施工监测方案等资料，涉案土地于2016年交付，直至恩平市自然资源局于2023年4月25日作出恩自然闲置认［2023］X号《闲置土地认定书》，申请人在此期间未提供岩土工程勘察报告、工程施工所需的设计文件等资料，申请人未有充分证据证明其对涉案土地进行地质勘察治理。第四，《闲置土地处置办法》第八条规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。申请人认为政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，申请人应当向恩平市国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。涉案土地于2016年交付，直至恩平市自然资源局于2023年4月25日作出恩自然闲置认［2023］X号《闲置土地认定书》，申请人未提交证据证明在此期间曾向恩平市国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。综合上述案件事实，申请人未动工开发建设不是政府、政府有关部门原因造成的，申请人主张政府、政府有关部门的原因致使申请人一直未能动工建设的理由不能成立。

申请人因自身原因导致涉案土地被闲置，未动工开发超过两年。依照《闲置土地处置办法》第十四条第二项：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。” 的规定，经被申请人批准恩平市自然资源局作出的恩自然资收〔2023〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当。

恩平市自然资源局在开展调查核实并作出决定的过程中，遵循了调查、取证等法定程序，并依法履行了告知申请人享有陈述、申辩和申请举行听证的权利，经被申请人批准恩平市自然资源局作出涉案收回国有建设土地使用权决定书程序合法。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持被申请人批准恩平市自然资源局作出的恩自然资收〔2023〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》。

申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，以恩平市人民政府、江门市人民政府为被告向江门市中级人民法院起诉。